各縣區人民政府，市政府各工作部門、直屬機構：
??? 現將《安康市“十三五”深化醫藥衛生體制改革實施方案》印發給你們，請認真貫徹落實。
安康市人民政府
2018年1月5日
安康市“十三五”深化醫藥衛生體制改革實施方案
為推進健康安康建設，加快綜合醫改進程，根據《國務院“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》、《陜西省“十三五”深化醫藥衛生體制改革實施方案》和《安康市國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》，結合全市醫改實際，制定本實施方案。
一、基本原則
堅持以保障人民健康為中心。把人民健康放在優先發展的戰略地位，強化政府主導，落實政府責任。健全基本醫療衛生制度，提升基本醫療衛生服務效率和質量，有效保障人民健康。
堅持保基本、強基層、建機制。以公平可及、群眾受益為出發點，強化目標和問題雙導向，推動醫療衛生工作重心下移和資源下沉，合力提升基層服務能力，提高群眾就醫保障待遇。
堅持聯動改革、協同推進。建立多部門聯動機制，提高政策銜接和系統推進能力，推動全市整體協同改革。將頂層設計和基層實踐相結合，發揮好疊加效應。
堅持示范引領、統籌實施。推進醫療衛生供給側結構性改革，統籌推進公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品供應、綜合監管等領域改革。抓好綜合醫改試點，發揮帶動引領效應。
二、主要目標
到2017年底，形成較為系統的基本醫療衛生制度政策框架。分級診療制度初步建立，現代醫院管理制度、綜合監管制度加快完善，全民醫療保障制度、藥品供應保障制度更加健全。
到2020年，基本建成覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務。建立起比較完善的公共衛生服務體系和醫療服務體系、比較健全的醫療保障體系、比較規范的藥品供應保障體系和綜合監管體系、比較科學的醫療衛生機構管理體制和運行機制，群眾看病難看病貴問題基本解決，主要健康指標達到全省較高水平。
三、重點任務
（一）推進分級診療制度，提升區域醫療衛生服務能力。
1.健全完善醫療衛生服務體系。優化醫療衛生資源布局，發揮城市公立醫院的區域引領作用、縣級公立醫院的縣域龍頭作用、鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）的樞紐作用和村衛生室的網底作用，建立布局合理、功能互補、層次分明、協作有力的醫療衛生服務網絡。合理控制公立綜合醫院的數量和規模。加強專業公共衛生機構、基層醫療機構和醫院之間的分工協作。
2.提升基層醫療衛生服務能力。
(1)提升基層醫療服務水平。以常見病、多發病的診斷和鑒別為重點,不斷提升鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心基本醫療服務功能，提升急診搶救、二級以下常規手術、高危孕產婦初篩、兒科、精神疾病、老年病、中醫、康復等醫療服務能力。加強縣級公立醫院綜合能力建設和學科建設,重點加強縣域內外轉患者數量居于前10位病種所在科室建設,進一步降低縣域外就診率。到2020年,全市各縣（區）縣級綜合醫院達到二級甲等水平。
(2)完善基層管理和運行機制。強化基層醫療衛生機構法人主體地位，落實人事、經營、分配等方面自主權。完善基層醫療衛生機構績效工資制度，收支結余部分可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。鞏固完善多渠道補償機制，落實基層醫療衛生機構核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，加強績效考核，調動基層醫療衛生機構和醫務人員積極性。建立基層醫療衛生機構及負責人績效評價機制，對機構負責人實行任期目標責任制，對其他人員突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等內容。實施鎮村一體化管理，2017年底全市實現鎮村一體化管理全覆蓋。
(3)推動醫療服務重心下移和診療資源下沉。大力推進面向基層的遠程醫療服務體系建設，鼓勵三級、二級醫院向基層醫療衛生機構提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程影像診斷、遠程心電診斷、遠程培訓等服務。通過醫聯體等形式，引導上級醫院醫師到基層多點執業，加強基層醫療衛生機構藥物配備。
3.改革醫療衛生服務模式。
(1)推進醫療聯合體建設。城市主要組建醫療集團，以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作。縣域主要組建醫療共同體，整合縣域各級醫療機構成為服務共同體，推行醫保按人頭總額預算制。跨區域組建專科聯盟，提升專科技術水平和重大疾病救治能力。邊遠地區發展遠程醫療協作網，開展高質量的遠程醫療，實現群眾就近就醫。
(2)推進全科醫療體系建設。醫療衛生機構全部設立全科醫學科，組建全科醫生服務團隊，為居民提供基本公共衛生、健康管理、初步診斷和雙向轉診等服務。探索全科醫生收入與簽約履約掛鉤機制。加大全科醫生培養力度，確保每萬名居民至少有2名全科醫生（含中醫），實現患者首診在基層。
(3)推動醫療資源合理流動。醫聯體內部和同級醫療機構間檢查檢驗結果互認。鼓勵社會力量舉辦醫學影像、病理學診斷和醫學檢驗機構，推動醫療機構之間大型醫用設備共享。全面推行醫師多點執業，符合條件的醫師可選擇2—3個醫療機構執業。推行醫師執業注冊區域化管理。
4.建立完善雙向轉診機制。明確醫療機構急慢分治服務流程，形成“小病在基層、大病到醫院、康復回基層”的合理就醫格局。實施分工協作，暢通醫院、基層醫療衛生機構、康復醫院和護理院等慢性病醫療機構之間的轉診渠道。制定常見病出入院和雙向轉診標準，實行報銷比例差別化，積極推動慢性病患者、康復期患者向下轉診。加強基層醫療衛生機構與公立醫院藥品采購和使用的銜接。以基層首診率、上轉率、下轉率、醫療質量安全、患者滿意度為主要內容，對分級診療實施情況進行考核評價。
5.全面建立家庭醫生簽約服務制度。以老年人、慢性病和嚴重精神障礙患者、孕產婦、兒童、殘疾人為重點人群，全面開展家庭醫生簽約服務。在城市實行醫養護一體化簽約服務，在農村實行責任醫師團隊簽約服務,開發含中醫藥服務在內的簽約服務包，探索提供差異化服務、分類簽約、有償簽約等多種簽約服務，滿足居民多層次服務需求。2017年重點人群簽約服務覆蓋率達到60%以上，貧困人口簽約服務全覆蓋。到2020年，家庭醫生簽約服務基本全覆蓋，實現網格化管理、團隊化服務。
（二）建立現代醫院管理制度，深化公立醫院綜合改革。
1.完善公立醫院管理體制。科學界定和理順部門管理職責，實行政事分開、管辦分開，推動醫院管理模式和運行方式轉變，實現決策、執行、監督相互協調管理。成立公立醫院管理委員會，履行政府辦醫職能。健全醫院內部管理機構、管理制度、議事規則、辦事程序，規范內部治理結構和權力運行規則。健全公立醫院法人治理機制，落實人事管理、機構設置、收入分配、年度預算執行等自主權。到2020年，基本建立起權責明晰、運行規范、管理科學、監督有效的現代醫院管理制度。
2.建立公立醫院補償新機制。公立醫院藥品(不含中藥飲片)實行零差率銷售，所減少的合理收入，縣級公立醫院由財政全額補償，省、市、縣按比例分擔；城市公立醫院原則上按照醫療服務調價補償90%、同級財政補償5%、醫院加強成本核算承擔5%的比例分擔。推進醫療服務價格改革，強化價格與醫保、醫藥、醫療政策銜接，建立完善動態調整的價格形成機制。落實政府對公立醫院的投入政策，逐步償還和化解符合條件的公立醫院長期債務，建立公立醫院由服務收費和政府補助兩個渠道補償的新機制。
3.建立符合醫療衛生行業特點的編制人事和薪酬制度。完善公立醫院編制備案制管理。深化人事薪酬制度改革，醫院自主制定內部收入分配標準和方法，醫務人員實行因崗定薪、同崗同酬、崗變薪變、優績優酬。薪酬標準制訂時應向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，保證兒科、婦產科、急診和精神衛生、結核、傳染等相關科室人員的平均收入不低于院內其他科室同等條件人員。允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵。
4.健全以質量為核心的考核評價機制。實行公立醫院院長年薪制和任期目標責任制，公立醫院管理委員會負責制定年薪標準、任期目標和考核評價辦法，由同級財政按考核結果兌現薪酬，與醫院收入脫鉤。突出公益性質和社會效益，制定醫院績效評價指標體系，包括社會效益、服務質量、醫療安全、服務態度、服務流程、綜合管理、可持續發展等內容，突出對功能定位、職責履行、醫療質量、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度的考核。醫院考核結果向社會公開，并與財政補助、醫保支付、工資總額以及院長聘用、薪酬、獎懲等掛鉤。
5.控制公立醫院醫療費用不合理增長。逐步健全公立醫院費用控制監測和考核機制。根據醫療費用水平和增長幅度以及不同類別醫院的功能定位等，明確控費要求并進行動態調整。定期公開轄區內各醫院的價格、醫療服務效率、次均醫療費用等信息，對醫療機構費用指標進行排序并公示。落實處方點評制度。衛生計生等有關部門對公立醫院藥品、高值醫用耗材、大型醫用設備檢查等情況實施跟蹤監測。2017年全市公立醫院醫療費用增長幅度降到10%以下,到2020年，增長幅度穩定在合理水平。
6.強化內部運行精細化管理。堅持“精、準、細、嚴”原則，健全醫院運行管理，落實全面預算管理制度、成本核算制度、財務報告制度、總會計師制度、第三方審計制度和信息公開制度，推進財務會計管理規范化，防止醫院高能耗運行。加強醫療質量安全管控，規范臨床檢查、診斷、治療、用藥和植（介）入醫療器械等行為，推進預約診療、臨床路徑管理、優質護理。建立醫院內部分診制度，實行門診一站式服務，優化醫療服務流程，改善群眾就醫體驗。
（三）深化醫保支付方式改革，建立高效運行醫保體系。
1.健全基本醫保籌資和報銷比例調整機制。建立和完善與經濟社會發展水平、各方承受能力相適應的基本醫保穩定可持續籌資機制，健全與籌資水平相適應的待遇調整機制，合理確定政策范圍內報銷比例，逐步縮小與實際報銷比例之間的差距。鼓勵提供適宜的中醫藥服務，適當提高報銷比例，將醫保規定的醫療康復項目納入基本醫保支付范圍，逐步擴大納入醫保支付的醫療機構中藥制劑和針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術范圍。
2.深化醫保支付制度改革。加強臨床路徑管理，推行臨床路徑＋病種付費方式，增加病種數量，綜合開展按人頭付費、按床日付費、總額預付等復合型付費方式,鼓勵實行按疾病診斷相關分組（DRGs）付費方式。健全各類醫療保險經辦機構和醫療機構之間公開、平等的談判協商機制和醫療費用負擔風險分擔機制。建立結余留用、合理超支分擔的激勵約束機制，進一步發揮醫保對醫療費用不合理增長的控制作用。實現基本醫保與全國聯網、省內外異地就醫直接結算，方便群眾就醫報銷。
3.穩步推動基本醫療保險制度整合。在城鄉居民基本醫保實現覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理、基金管理“六統一”的基礎上，加快整合基本醫保管理機構。開展醫保基金管理中心試點，承擔基金支付和管理，藥品采購和費用結算，醫保支付標準談判，定點機構的協議管理和結算等職能。加快推進醫保管辦分開，提升醫保經辦機構法人化和專業化水平，加快醫保經辦機構標準化和信息化建設，提升服務質量和效率。推動基本醫保、大病保險、醫療救助、疾病應急救助、商業健康保險有效銜接，實現“一站式”服務。全面實現基本醫療保險市級統籌。
4.完善重特大疾病保障制度。在全面實施城鄉居民大病保險制度的基礎上，采取降低起付線、提高報銷比例、合理確定合規醫療費用范圍等措施，提高大病保險對困難群眾支付的精準性。全面開展重特大疾病醫療救助工作，在做好低保對象、特困人員等醫療救助基礎上，將低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等低收入救助對象及因病致貧家庭重病患者納入救助范圍，發揮托底保障作用。
5.推動商業健康保險發展。加快發展醫療責任保險、醫療意外保險，探索發展多種形式的醫療執業保險。到2020年，醫療責任保險覆蓋全市所有公立醫院和90%以上的基層醫療衛生機構。發展消費型健康保險，促進各類健康保險發展。發揮健康保險機構在精算技術、專業服務和風險管理等方面的優勢，鼓勵和支持其參與醫保經辦服務。在確保基金安全和有效監管的前提下，以政府購買服務的方式，委托具有資質的商業保險機構等社會力量參與基本醫保的經辦服務，承辦城鄉居民大病保險。
（四）完善藥品供應保障制度，深化藥品流通領域改革。
1.深化藥品耗材流通體制改革。推進醫用耗材網上陽光采購，通過分類分批實施、最低限價掛網、醫院帶量議價、網上陽光采購、價格區段管理、品種動態調整等方式降低采購價格。推動組織市級采購聯合體，對采購金額高、使用量大、重合度高的藥品耗材，聯合開展帶量議價采購。進一步提高醫院在藥品采購中的參與度，落實醫療機構藥品、耗材采購主體地位，促進醫療機構主動控制藥品、耗材價格。
2.推行藥品耗材購銷“兩票制”。城市公立醫療機構全面實行藥品耗材采購“兩票制”，規范配送管理，壓縮配送企業數量，提高配送集中度；鼓勵藥品生產企業直接為醫院配送藥品耗材、醫院與企業直接結算藥品耗材貨款。縣、鎮、村醫療衛生機構藥品耗材采購在執行“三統一”的基礎上，逐步向“兩票制”過渡。強化縣鎮村一體化配送，提高配送效能。
3.鞏固基本藥物制度。鞏固政府辦基層醫療衛生機構和村衛生室實施基本藥物制度成果，推動基本藥物在目錄、標識、價格、配送、配備等方面實行統一政策。加強兒童、老年人、慢性病人、結核病人、嚴重精神障礙患者和重度殘疾人等特殊人群基本用藥保障，促進基本藥物公平可及。完善基本藥物優先和合理使用制度，二級及以上醫院基本藥物使用比例達到40%以上，鎮、村醫療衛生機構可分別使用30%、20%的非基本藥物。
4.開展合理用藥監測與干預。健全各級藥品督查隊伍，實行全程督查，加強重點監控品種、超常使用藥品、高值醫用耗材跟蹤監測，及時預警干預。對醫療機構藥物合理使用情況要進行考核排名，考核結果與院長評聘、績效工資核定等掛鉤。建立價格預警機制，打擊價格壟斷和欺詐等違法行為。二級及以上醫療機構設立總藥劑師，規范醫生處方行為，保障群眾用藥安全。
（五）建立綜合監管制度，推進監管法制化和規范化。
1.推動管理方式轉變。強化衛生行政部門行業管理職能，制定行業管理標準和辦法。按照“放管服”要求簡政放權、轉變職能、優化流程，注重加強事中事后監管，提升監管效能。推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法人員的“雙隨機”抽查，依法查處違法違規行為，抽查情況及查處結果及時向社會公開。
2.構建多元化監管體系。注重衛生法制建設，整合衛生計生執法力量，實行衛生、計生、中醫藥綜合監督執法，建立健全各級衛生計生綜合執法隊伍。創新醫療服務、藥品供應、醫療保障、公共衛生、中醫藥等領域監管方式，強化全程監督，推行全過程執法記錄，提升依法管理能力。主動接受社會監督，深入開展行業信息公開、政務公開和院務公開，積極開展第三方評價并公布評價結果。引導和規范醫療衛生機構建立主動公開制度。
3.加強全行業綜合監管。對區域內所有醫療衛生資源實行統一規劃、統一準入、統一監管。建立違法違紀“黑名單”制度，對進入“黑名單”的機構和人員依法依規嚴肅處理，情節嚴重的堅決曝光。加強對非營利性社會辦醫療機構產權歸屬、財務運營、資金結余使用等方面的監督管理。加大對基本醫保基金騙保欺詐等違法行為的懲戒力度。完善醫療保險對醫療服務的監控機制，將監管對象由醫療機構延伸至醫務人員。到2020年，對各級各類醫療衛生機構監督檢查實現100%覆蓋。
（六）統籌推進相關領域改革。
1.加強衛生人才隊伍建設。
(1)加快醫學人才培養。實施“十百千萬”衛生人才培訓培養工程，每年選送10名市級醫學領軍人才出國（境）學習深造，100名市縣學科帶頭人到國內知名三級醫院或省以上單位進修學習，組織1000名業務技術骨干到上級醫療衛生單位進修學習，10000人次一般衛生人才參加縣級以上短訓學習。落實縣及縣以下醫療衛生機構定向招聘醫學本科生政策。實施鄉鎮衛生院招聘醫學大專生計劃，從2016年起三年招聘600名。落實住院醫師規范化培訓制度，加強全科、兒科等緊缺專業培訓。注重兒科醫技人員隊伍建設，完善兒童醫療服務體系。注重中醫師承導師、學科帶頭人、中青年骨干教師培養，強化師承教育和中醫藥傳承研究，鼓勵臨床醫學專業畢業生攻讀中醫專業學位。
(2)建立基層衛生人才激勵機制。落實艱苦邊遠地區津貼、鄉鎮工作補貼政策，績效工資分配向基層傾斜。改革完善以崗位職責要求為基礎，以品德、能力、業績為導向的衛生人才評價機制。完善職稱晉升體系和辦法，增加醫療衛生機構中高級崗位比例并向基層傾斜，拓寬醫務人員職業發展空間。關心重視村醫隊伍建設，合理提高待遇，建立鄉村醫生退出機制。
(3)增強醫務人員職業榮譽感。弘揚“敬佑生命、救死扶傷、甘于奉獻、大愛無疆”的精神。依法嚴厲打擊涉醫違法犯罪行為特別是傷醫暴力犯罪行為，從嚴查處涉醫突發案件，維護正常醫療秩序，保護醫務人員安全。完善醫療糾紛調解機制，健全院內調解、人民調解、司法調解、醫療風險分擔機制有機結合的“三調解一保險”制度體系，構建和諧醫患關系。
2.加快推動社會辦醫。
(1)鼓勵社會力量以出資新建、參與改制等多種形式投資醫療行業，增加醫療服務供給，提供多層次多樣化醫療服務。最大限度放寬社會辦醫的規劃限制，社會資本舉辦康復、醫養結合、護理院等機構，實行非禁即入。積極發展健康服務業，支持社會力量舉辦中醫醫療機構。舉辦中醫診所的，將相關信息報所在地區縣級衛生行政管理部門備案后即可開展執業活動。
(2)優先支持社會資本舉辦非營利性醫療機構，落實社會辦醫在土地、投融資、價格、財稅等方面的扶持政策。鼓勵發展兒科、精神科、老年護理等專科醫療機構，支持與公立醫院錯位發展。非公立醫療機構與公立醫療機構在醫保定點、職稱評定、等級評審、技術準入、科研立項等方面享受同等待遇。
(3)完善對非公立醫療機構的行業監管，將非公立醫療機構納入統一的醫療質量控制與評價范圍，對其盈利率加強管控，探索建立負面清單和不良行為積分管理制度，健全非公立醫療機構退出機制，促進其健康發展。
(4)規范公立醫院改制。采取遷建、整合、轉型等途徑，推動城市二級醫院向社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復等機構轉型，推動企業所屬醫院分離移交和改制試點。傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦幼保健院和婦產醫院、兒童醫院、中醫院不進行改制。
3.推動公共衛生服務體制改革。推進政府購買公共衛生服務，提高資金使用效率。逐步提高基本公共衛生服務項目補助標準，逐步增加服務內容，優先將兒童、婦女、老人和貧困人口納入項目。全面推行孕產婦系統保健免費基本服務項目，向孕產婦免費提供生育全過程的基本醫療保健服務。在核定任務、補助標準和績效考核的基礎上，基層醫療衛生機構獲得的基本公共衛生服務經費可統籌用于經常性支出。完善公共衛生服務項目效果評價和激勵約束機制，發揮專業公共衛生機構對項目實施的指導和考核作用，考核評價結果與服務經費撥付掛鉤。落實專業公共衛生機構人員的收入保障政策，人員和運行經費根據人員編制、經費標準、服務任務完成及考核情況由政府預算全額安排。
4.推動中醫藥振興發展。健全中醫藥管理體系，完善管理職能，提升管理能力。按照“特色樹形象、結合攻難關”的思路，實施中西醫協同創新計劃，圍繞重大疑難疾病，形成富有中醫特色的臨床路徑與診療方案。推動中醫藥醫療、保健、科研、教育、產業、文化“六位一體”協調發展。將中醫藥改革納入整體醫改，進行同部署、同落實、同考核。發揮中醫藥在分級診療、簽約服務、醫養結合等方面的優勢，落實中醫藥醫保報銷傾斜政策，優化中醫醫療服務收費項目。
5.推進信息化建設。加快市縣兩級區域信息平臺建設，實現互聯互通和業務協同，共享健康、診療、檢查、用藥等信息。注重信息技術創新應用，優化服務流程，強化管理評價。推行“互聯網+醫療”，開展在線預約診療、遠程醫療、遠程查房等項目，促進云計算、大數據、移動互聯網等信息技術與健康服務業深度融合，共同發展。建立健全遠程醫療應用體系。
四、保障措施
（一）強化組織領導。各級要高度重視醫改工作，充分發揮醫改領導小組的統籌協調作用，建立醫療、醫保、醫藥統一的管理體制，在組織層面實行“三醫聯動”。發揮各級黨委領導核心作用，把醫改納入全面深化改革中部署和考核，提升醫改工作隊伍能力，提高醫改工作效率和質量。各縣區要依據本方案，細化政策措施，精心組織實施。各相關部門要及時制定細化配套措施，指導督促縣區和市直醫療單位落實好實施方案中各項任務。
（二）落實政府責任。落實各級政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任,建立責任落實和考核的剛性約束機制，全面落實政府對符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科發展、人才培養、離退休人員費用、政策性虧損補貼、取消藥品加成補償政策。對鎖定的公立醫院歷史債務，用政府債務置換逐步化解。要加大對衛生的投入力度，合理劃分政府、社會與個人的衛生投入比例，形成投入補償長效機制。
（三）加強督查評估。將醫改任務納入全面深化改革考核和政府目標責任管理范圍，逐級簽訂目標責任書，定期進行專項督導，把改革的路線圖、時間表和可檢驗的成果作為主要內容，督促落實重點改革任務。強化監督結果運用，建立考核獎懲制度。建立定期通報制度，充分發揮第三方評估的作用，推動醫改政策落地。建立常態化調研機制，深入基層，加快典型經驗的復制推廣，將成功做法和經驗上升到政策、制度層面。
（四）強化宣傳引導。各縣區、各部門要加強醫改正面宣傳，及時回應社會熱點，鼓勵社會各界參與醫改，營造深化改革的良好氛圍。做好醫改政策宣傳解讀，合理引導群眾預期，提高人民群眾對醫改的知曉率和支持率。宣傳典型經驗和先進人物，發揮衛生計生系統醫改主力軍的作用，提高醫務人員參與改革的積極性和主動性。加強健康知識傳播，引導公眾樹立正確的健康觀念和就醫理念，提升公眾健康素養水平。
附件：2020年深化醫藥衛生體制改革主要目標